L’EXPIRATION DU DELAI DE RECOURS
POUR EXCES DE POUVOIR
« S’il y a un intérêt d’ordre public à ce que les excès de pouvoir puissent être toujours réprimés, il y a aussi un intérêt d’ordre public à ce que les situations faites et acceptées par les parties depuis longtemps ne puissent être éternellement dérangées sur la provocation de l’une d’elles. » Ainsi s’exprimait en 1862 le commissaire du Gouvernement Lhôpital dans ses conclusions sur l’arrêt Ville de Châlons du 20 mars 1862. Et, dans cette phrase, il postulait déjà les principes qui gouvernent les effets de l’expiration du délai du recours pour excès de pouvoir. Il faut entendre par expiration la fin, le terme de quelque chose, et par délai le temps imparti pour faire quelque chose. Le recours pour excès de pouvoir se définit quant à lui comme « le recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif, et qui a pour effet d’assurer conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité » selon l’arrêt Dame Lamotte du 17 février 1950. C’est donc un recours par lequel le requérant demande au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision administrative et d’en prononcer l’annulation si elle est illégale.
En effet, il existe plusieurs types de recours contentieux ainsi que plusieurs typologies pour les classer, bien que l’on assiste à une remise en cause de ces distinctions. On peut alors distinguer les recours en fonction de l’ampleur des pouvoirs du juge. Le recours pour excès de pouvoir vise seulement à l’annulation rétroactive d’un acte administratif, alors que dans les autres recours, dits de plein contentieux ou de pleine juridiction, le juge peut aussi modifier certains actes et indemniser la victime d’un préjudice causé par l’administration. Mais on peut aussi distinguer les recours par rapport à la nature de la question posée au juge. On oppose alors le contentieux objectif, dans lesquels le procès est intenté contre un acte juridique dont la légalité est contestée et dans lesquels il s’agit de dire objectivement si un acte est légal ou non, au contentieux subjectif qui ne s’intéresse pas à l’objet juridique mais à la situation subjective de l’administré et dans lesquels ce qui est jugé est le caractère licite ou acceptable de la condition dans laquelle l’administré a été placé. Le recours pour excès de pouvoir constitue le principal contentieux objectif et est bien adapté à la forme d’exercice de l’Administration à la française. En effet, l’Administration détient un pouvoir de décision, c'est-à-dire la capacité d’imposer directement quelque chose aux citoyens sans avoir besoin de recourir préalablement au juge, c’est le privilège du préalable. Or le citoyen, dans le système de l’Etat de droit, doit pouvoir se défendre contre ce pouvoir dense de l’Administration. C’est pourquoi on lui a historiquement donné la capacité de faire détruire rétroactivement la décision par laquelle l’Administration lui imposait une conduite donnée, le recours pour excès de pouvoir visant donc à l’annulation absolue et rétroactive des décisions unilatérales de l’administration lorsque celles-ci sont jugées illégales. Cependant ce recours ne peut se faire à n’importe quel moment, un certain délai ayant été instauré. En effet, l’exigence d’un délai pour saisir la juridiction administrative est l’expression d’un équilibre entre le souci d’assurer l’effectivité du droit au recours juridictionnel, permettant également de purger l’ordre juridique des illégalités qui s’y trouvent, et la nécessité de garantir une certaine stabilité des situations de droit résultant des décisions administratives, une certaine sécurité juridique, tant à l’égard de l’administration que des administrés. Ainsi, l’institution d’un délai pour saisir le Conseil d’Etat d’un recours contentieux date du décret du 11 juin 1806 (article 11). Le délai, alors de trois mois, a été ramené à deux mois par l’article 24 de la loi du 13 avril 1900 et maintenu par l’article 49 de l’ordonnance du 31 juillet 1945. Cependant, aucun délai ne s’appliquait de manière générale devant les Conseils de préfecture. Le décret du 30 septembre 1953, créant les tribunaux administratifs, a introduit ce délai de principe de deux mois qui est codifié à l’article R.421-1 du code de justice administrative et qui est aujourd’hui la règle pour l’ensemble des juridictions administratives, à l’exception de certains délais spéciaux ou de l’absence de délai pour les décisions inexistantes.
Cependant pour que le délai de recours pour excès de pouvoir se déclenche, il faut que l’intéressé ait eu ou ait pu raisonnablement avoir connaissance de la décision et de son contenu. Le délai, qui est dit franc, court alors à partir du lendemain du jour où la personne concernée a pris connaissance de la décision, soit par publication pour les actes réglementaires, soit par notification pour les actes individuels, à condition qu’elle comporte certaines informations, comme le délai de recours dont dispose l’individu concerné. Si la décision ne comporte pas les informations nécessaires, le délai de recours ne démarre pas et la décision peut alors être contestée à n’importe quel moment. En dehors de ce cas, le délai court en principe pendant deux mois mais peut également aller au delà en étant suspendu par prorogation. Une fois déterminé le moment auquel le délai du recours pour excès de pouvoir est expiré il importe d’examiner les conséquences entraînées par cette expiration, tant pour l’Administration que pour les administrés. On peut alors se demander si l’Administration, puissance publique, est réellement favorisée par rapport aux administrés. On constate ainsi que, certes, les effets de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir sont inégaux (I), mais qu’il existe, pour les administrés, des alternatives à l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir (II).
I) Les effets inégaux de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
L’ordre juridique, à la suite de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir, se trouvera en quelque sorte solidifié à l’égard de l’Administration mais surtout à l’égard des administrés, la décision étant et restant ainsi exécutoire et définitive.
A) De lourdes conséquences pour les administrés résultant de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
Lorsque le délai du recours pour excès de pouvoir est expiré, il se produit en effet une consolidation des situations acquises, une cristallisation de l’ordre juridique, qui bloque l’action des administrés.
1) L’impossibilité de former un recours
Après l’expiration du délai de deux mois, si la décision n’a pas été attaquée elle ne peut plus l’être car les recours sont en principe irrecevables, et la forclusion tirée de leur tardivité étant d’ordre public, doit être au besoin soulevée d’office par le juge administratif. C’est le principe d’interdiction de tout recours nouveau en annulation. Des exceptions à cette règle ne peuvent être apportées que par une loi.
Le Conseil d’Etat refuse donc d’examiner toute demande nouvelle présentée après l’expiration du délai de recours. Cette irrecevabilité protège l’acte contre lequel le délai a couru mais aussi des actes ultérieurs qui seraient considérés comme seulement confirmatif de la première décision. Si le Conseil d’Etat permet aux parties de développer ultérieurement leurs moyens, son attitude n’en reste pas moins extrêmement stricte.
2) L’interdiction de présenter des conclusions nouvelles
En effet, si la décision a été attaquée pendant le délai de recours, le requérant ne peut plus modifier sa demande. Ainsi, il faut observer la règle de la fixité des conclusions. Cette règle signifie qu’une fois le délai expiré, il est interdit au requérant de procéder à une extension de ses conclusions, bien qu’il puisse abandonner partiellement ou totalement ses conclusions jusqu’au moment où le Commissaire du Gouvernement se lève pour conclure.. (CE 21 janvier 1948, Latreille de Lavarde.)
3) La limitation de présentation de nouveaux moyens
Mais si la demande nouvelle n’est pas recevable, le Conseil d’Etat admet la possibilité de présenter des moyens nouveaux, à condition qu’ils soient fondés sur une cause déjà invoquée pendant le délai de recours. En effet, le requérant ne peut développer des moyens nouveaux fondés sur une cause juridique distincte de celle déjà invoquée (CE, société Intercopie 1953). Un moyen fondé sur une cause juridique distincte est irrecevable lorsqu’il s’appuie sur un raisonnement juridique ou logique différent de ceux jusqu’alors développés (Tribunal administratif de Grenoble, Reynier contre Préfet de l’Isère, 23 mai 1956). Ceci ne s’applique cependant pas pour les moyens d’ordre public, devant être éventuellement soulevés d’office par le juge. De plus, le juge administratif distingue aujourd’hui deux familles de moyens, ceux de légalité externe (compétence, procédure) et ceux de légalité interne (motifs, détournement de pouvoir). Après le délai de deux mois on ne peut plus invoquer les moyens de légalité interne.
Ainsi, l’expiration du délai du recours pour excès de pouvoir emporte de lourdes conséquences pour l’administré. Elle entraîne également certaines conséquences pour l’Administration, mais celles-ci n’en restent pas moins minimes au regard de celles engendrées pour les administrés.
B) Des conséquences limitées pour l’Administration résultant de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
Les conséquences engendrées par l’expiration du délai de recours ne sont que relatives car l’Administration dispose toujours, même après l’expiration de ce délai, d’un certain pouvoir.
1) La possibilité de « retirer »certains actes
L’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir est sans effet sur les actes n’ayant pas créé de droits, c'est-à-dire que l’Administration peut encore les « retire »r. Ainsi les règlements, ne créant pas de droit, peuvent être retirés sans effet rétroactif, c'est-à-dire abrogés, de même que certains actes individuels. En effet, en application du principe de l’article 3 du décret du 28 novembre 1983, « l’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal est tenue d’y différer […] » (arrêt Cie Alitalia, 3 février 1989). Cependant, ils ne peuvent faire l’objet d’un retrait que si aucun acte créateur de droit n’a été pris sur leur fondement.
En revanche, pour les actes ayant créé des droits, la puissance publique se heurte au principe de sécurité juridique. Ainsi, l’Administration pouvait retirer l’acte illégal pendant le délai de recours pour excès de pouvoir mais pas au delà (arrêt Dame Cachet du 3 novembre 1922). Dans le cas où un recours contentieux était formé, l’Administration pouvait retirer l’acte tant que la juridiction administrative ne s’était pas prononcée (arrêt Bernardi, 27 mai 1932). Un lien fut donc établi entre le délai de retrait et le délai contentieux. Cette jurisprudence a cependant été renversée en 2001 par l’arrêt Ternon du 26 octobre 2001. Désormais, le retrait de ces actes n’est admissible que « dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision », ce qui allonge la durée du droit de retrait mais en durcit le calcul. Il existe cependant trois exceptions. L’Administration peut retirer un acte individuel créateur de droit soit lorsque le retrait a été sollicité par son destinataire et que la décision de retrait n’est pas susceptible de préjudicier aux droits des tiers, soit pour satisfaire aux exigences du législateur, soit pour donner plein effet à une décision de justice.
De plus, l’Administration dispose également d’un pouvoir de substitution.
2) La possibilité de substitution de motifs
L’Administration peut, même après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir, proposer au juge une substitution de motifs. Cela signifie, qu’elle peut apporter des motifs nouveaux, légaux, à sa décision. Pendant longtemps cette substitution a été encadrée par des conditions sévères, il fallait qu’en vertu du second motif l’Administration se trouve en situation de compétence liée. Elle n’avait donc pas le choix, elle était tenue de prendre une décision donnée. Cependant l’arrêt Hallal de 2004 a assoupli les conditions de substitution. Le juge se contente aujourd’hui de regarder si l’Administration aurait pris la même mesure sur la base de ce second motif.
L’Administration peut également procéder à une autre substitution.
3) La possibilité de substitution de base légale
L’Administration peut encore, même après expiration du délai de recours pour excès de pouvoir, demander une substitution de base légale. Autrement dit, l’Administration demande au juge de remplacer une base légale déférente par une base légale valable, cependant il n’est pas tenu d’accepter.
En somme, si l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir paralyse largement l’action des administrés, elle freine peu celle de l’Administration. Cependant, le requérant possède néanmoins certaines possibilité d’action au-delà du délai de recours.
II) Les alternatives des administrés à l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
Même après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir, l’administré peut toujours agir par des procédés indirects et contester l’illégalité dont la décision initiale serait entachée. En effet, il garde la faculté, soit de faire annuler l’acte ou du moins ses conséquences, soit de le paralyser, soit d’obtenir une compensation pécuniaire pour des actes individuels.
A) Les moyens permettant d’agir sur l’acte initial après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
L’administré peut encore agir sur l’acte initial, soit en obtenant son abrogation du fait d’un changement de circonstances, soit en se voyant lever la condition de délai dans le cadre des opérations complexes.
1) La possible abrogation de l’acte du fait d’un changement de circonstances
Un changement de circonstance de fait ou de droit permet de provoquer une nouvelle décision qui ne pourra pas être regardée comme purement confirmative (arrêt Mme Vve Bourgeois et autres, 3 février 1984). De plus, si un règlement légal lors de son édiction devient illégal par la suite d’un changement de droit ou de fait, une demande d’abrogation d’un administré force l’Administration à le faire disparaître, car si l’administré obtient une décision explicite ou implicite de rejet, il peut l’attaquer par la voie du recours pour excès de pouvoir (arrêt Despujol, 10 janvier 1930). Il en va de même pour les décisions individuelles non créatrices de droit devenues illégales par suite d’un changement de circonstances (arrêt Association des Verts, 30 novembre 1990). Ceci se fait sans limite de délai. L’acte peut donc encore être abrogé après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir.
En dehors de ce cas, l’administré peut également agir sur l’acte initial grâce à la théorie des opérations complexes.
2) La disparition de la condition de délai dans le cadre des opérations complexes
Une décision définitive peut être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre un acte subséquent auquel il se rattache dans le cadre d’une opération complexe (arrêt Butori, 19 novembre 1958). En effet, cette théorie vise les actes qui s’inscrivent dans une sorte de chaîne indissociable et, au nom de ce lien, elle lève la contrainte de délai, lors de la mise en cause de l’acte édicté en fin de processus, de tous actes qui y ont concouru et alors que cet acte a été pris en quelque sorte a leur suite. Levant la contrainte de délai, l’acte peut donc être attaqué.
A défaut de pouvoir agir sur l’acte initial, l’administré dispose d’autres moyens d’action.
B) Les alternatives à une action sur l’acte initial après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
Même si l’administré ne peut plus agir sur l’acte initial, il possède des moyens d’action lui permettant soit de paralyser les effets de l’acte pris par l’Administration, soit d’obtenir une indemnisation.
1) La paralysie des effets de l’acte par l’exception d’illégalité
L’illégalité d’un acte réglementaire peut toujours être invoquée à l’occasion d’un recours dirigé contre une décision dont il constitue la base légale, et, si le moyen s’avère fondé, justifier une annulation le l’acte attaqué pour erreur de droit. L’administré peut donc paralyser les effets de l’acte réglementaire en soulevant l’exception d’illégalité devant le juge pénal aux termes de l’article 471-15 du code pénal, ou devant le juge administratif. Il faut néanmoins distinguer les actes réglementaires des actes non réglementaires. En effet, pour les actes réglementaires elle peut être utilisée sans limite de temps, elle est perpétuelle. En revanche pour les actes non réglementaires, elle n’est possible que dans le délai contentieux les concernant. On obtient donc une annulation détournée quand un recours pour excès de pouvoir est intenté contre les mesures d’application à portée individuelle ou réglementaire du règlement incriminé (arrêt Compagnie des tramways de l’Est parisien, 13 mai 1910). En revanche, si un recours en annulation est dirigé contre un acte individuel, conséquence d’un acte individuel antérieur, cet acte initial ne peut plus être attaqué à cette occasion.
Il y a peut d’alternative en matière d’acte individuel, notamment lorsqu’il s’agit d’actes créateurs de droit, mais l’administré peut néanmoins demander une indemnisation.
2) L’indemnisation de l’administré
L’administré peut exciper de l’illégalité de la décision à l’appui d’un recours en indemnisation (arrêt Thomasson, 14 mai 1954). En effet, il peut mettre en cause la responsabilité publique du fait d’un acte illégal. Ainsi, alors même que l’annulation d’un acte ne peut plus être demandée, la réparation du préjudice en résultant pourrait l’être encore, l’action contentieuse obéissant alors à des mécanisme différents de délai (arrêt Blanc, 31 mars 1911). Dans l’arrêt Dubois du 3 décembre 1952, le Conseil d’Etat a rappelé que la demande en indemnité ne fait pas revivre le délai de recours pour excès de pouvoir, et qu’un requérant qui présente des conclusion en indemnité dans ces conditions n’est pas recevable à y joindre des conclusions en annulation. Dans ce cas, la décision reste en vigueur mais ses conséquences préjudiciables font l’objet d’une réparation.
En somme, les effets de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir semble de plus en plus limité, tant vis-à-vis de l’Administration que des administrés. La stabilité des situations juridiques l’emportait jadis sur la légalité, comme le faisait entendre M. Waline lorsqu’il s’exprimait « Mieux vaut une injustice qu’un désordre », ce qui n’est plus le cas aujourd’hui, l’exigence de légalité ayant pris le pas sur celle de stabilité.
POUR EXCES DE POUVOIR
« S’il y a un intérêt d’ordre public à ce que les excès de pouvoir puissent être toujours réprimés, il y a aussi un intérêt d’ordre public à ce que les situations faites et acceptées par les parties depuis longtemps ne puissent être éternellement dérangées sur la provocation de l’une d’elles. » Ainsi s’exprimait en 1862 le commissaire du Gouvernement Lhôpital dans ses conclusions sur l’arrêt Ville de Châlons du 20 mars 1862. Et, dans cette phrase, il postulait déjà les principes qui gouvernent les effets de l’expiration du délai du recours pour excès de pouvoir. Il faut entendre par expiration la fin, le terme de quelque chose, et par délai le temps imparti pour faire quelque chose. Le recours pour excès de pouvoir se définit quant à lui comme « le recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif, et qui a pour effet d’assurer conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité » selon l’arrêt Dame Lamotte du 17 février 1950. C’est donc un recours par lequel le requérant demande au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision administrative et d’en prononcer l’annulation si elle est illégale.
En effet, il existe plusieurs types de recours contentieux ainsi que plusieurs typologies pour les classer, bien que l’on assiste à une remise en cause de ces distinctions. On peut alors distinguer les recours en fonction de l’ampleur des pouvoirs du juge. Le recours pour excès de pouvoir vise seulement à l’annulation rétroactive d’un acte administratif, alors que dans les autres recours, dits de plein contentieux ou de pleine juridiction, le juge peut aussi modifier certains actes et indemniser la victime d’un préjudice causé par l’administration. Mais on peut aussi distinguer les recours par rapport à la nature de la question posée au juge. On oppose alors le contentieux objectif, dans lesquels le procès est intenté contre un acte juridique dont la légalité est contestée et dans lesquels il s’agit de dire objectivement si un acte est légal ou non, au contentieux subjectif qui ne s’intéresse pas à l’objet juridique mais à la situation subjective de l’administré et dans lesquels ce qui est jugé est le caractère licite ou acceptable de la condition dans laquelle l’administré a été placé. Le recours pour excès de pouvoir constitue le principal contentieux objectif et est bien adapté à la forme d’exercice de l’Administration à la française. En effet, l’Administration détient un pouvoir de décision, c'est-à-dire la capacité d’imposer directement quelque chose aux citoyens sans avoir besoin de recourir préalablement au juge, c’est le privilège du préalable. Or le citoyen, dans le système de l’Etat de droit, doit pouvoir se défendre contre ce pouvoir dense de l’Administration. C’est pourquoi on lui a historiquement donné la capacité de faire détruire rétroactivement la décision par laquelle l’Administration lui imposait une conduite donnée, le recours pour excès de pouvoir visant donc à l’annulation absolue et rétroactive des décisions unilatérales de l’administration lorsque celles-ci sont jugées illégales. Cependant ce recours ne peut se faire à n’importe quel moment, un certain délai ayant été instauré. En effet, l’exigence d’un délai pour saisir la juridiction administrative est l’expression d’un équilibre entre le souci d’assurer l’effectivité du droit au recours juridictionnel, permettant également de purger l’ordre juridique des illégalités qui s’y trouvent, et la nécessité de garantir une certaine stabilité des situations de droit résultant des décisions administratives, une certaine sécurité juridique, tant à l’égard de l’administration que des administrés. Ainsi, l’institution d’un délai pour saisir le Conseil d’Etat d’un recours contentieux date du décret du 11 juin 1806 (article 11). Le délai, alors de trois mois, a été ramené à deux mois par l’article 24 de la loi du 13 avril 1900 et maintenu par l’article 49 de l’ordonnance du 31 juillet 1945. Cependant, aucun délai ne s’appliquait de manière générale devant les Conseils de préfecture. Le décret du 30 septembre 1953, créant les tribunaux administratifs, a introduit ce délai de principe de deux mois qui est codifié à l’article R.421-1 du code de justice administrative et qui est aujourd’hui la règle pour l’ensemble des juridictions administratives, à l’exception de certains délais spéciaux ou de l’absence de délai pour les décisions inexistantes.
Cependant pour que le délai de recours pour excès de pouvoir se déclenche, il faut que l’intéressé ait eu ou ait pu raisonnablement avoir connaissance de la décision et de son contenu. Le délai, qui est dit franc, court alors à partir du lendemain du jour où la personne concernée a pris connaissance de la décision, soit par publication pour les actes réglementaires, soit par notification pour les actes individuels, à condition qu’elle comporte certaines informations, comme le délai de recours dont dispose l’individu concerné. Si la décision ne comporte pas les informations nécessaires, le délai de recours ne démarre pas et la décision peut alors être contestée à n’importe quel moment. En dehors de ce cas, le délai court en principe pendant deux mois mais peut également aller au delà en étant suspendu par prorogation. Une fois déterminé le moment auquel le délai du recours pour excès de pouvoir est expiré il importe d’examiner les conséquences entraînées par cette expiration, tant pour l’Administration que pour les administrés. On peut alors se demander si l’Administration, puissance publique, est réellement favorisée par rapport aux administrés. On constate ainsi que, certes, les effets de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir sont inégaux (I), mais qu’il existe, pour les administrés, des alternatives à l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir (II).
I) Les effets inégaux de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
L’ordre juridique, à la suite de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir, se trouvera en quelque sorte solidifié à l’égard de l’Administration mais surtout à l’égard des administrés, la décision étant et restant ainsi exécutoire et définitive.
A) De lourdes conséquences pour les administrés résultant de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
Lorsque le délai du recours pour excès de pouvoir est expiré, il se produit en effet une consolidation des situations acquises, une cristallisation de l’ordre juridique, qui bloque l’action des administrés.
1) L’impossibilité de former un recours
Après l’expiration du délai de deux mois, si la décision n’a pas été attaquée elle ne peut plus l’être car les recours sont en principe irrecevables, et la forclusion tirée de leur tardivité étant d’ordre public, doit être au besoin soulevée d’office par le juge administratif. C’est le principe d’interdiction de tout recours nouveau en annulation. Des exceptions à cette règle ne peuvent être apportées que par une loi.
Le Conseil d’Etat refuse donc d’examiner toute demande nouvelle présentée après l’expiration du délai de recours. Cette irrecevabilité protège l’acte contre lequel le délai a couru mais aussi des actes ultérieurs qui seraient considérés comme seulement confirmatif de la première décision. Si le Conseil d’Etat permet aux parties de développer ultérieurement leurs moyens, son attitude n’en reste pas moins extrêmement stricte.
2) L’interdiction de présenter des conclusions nouvelles
En effet, si la décision a été attaquée pendant le délai de recours, le requérant ne peut plus modifier sa demande. Ainsi, il faut observer la règle de la fixité des conclusions. Cette règle signifie qu’une fois le délai expiré, il est interdit au requérant de procéder à une extension de ses conclusions, bien qu’il puisse abandonner partiellement ou totalement ses conclusions jusqu’au moment où le Commissaire du Gouvernement se lève pour conclure.. (CE 21 janvier 1948, Latreille de Lavarde.)
3) La limitation de présentation de nouveaux moyens
Mais si la demande nouvelle n’est pas recevable, le Conseil d’Etat admet la possibilité de présenter des moyens nouveaux, à condition qu’ils soient fondés sur une cause déjà invoquée pendant le délai de recours. En effet, le requérant ne peut développer des moyens nouveaux fondés sur une cause juridique distincte de celle déjà invoquée (CE, société Intercopie 1953). Un moyen fondé sur une cause juridique distincte est irrecevable lorsqu’il s’appuie sur un raisonnement juridique ou logique différent de ceux jusqu’alors développés (Tribunal administratif de Grenoble, Reynier contre Préfet de l’Isère, 23 mai 1956). Ceci ne s’applique cependant pas pour les moyens d’ordre public, devant être éventuellement soulevés d’office par le juge. De plus, le juge administratif distingue aujourd’hui deux familles de moyens, ceux de légalité externe (compétence, procédure) et ceux de légalité interne (motifs, détournement de pouvoir). Après le délai de deux mois on ne peut plus invoquer les moyens de légalité interne.
Ainsi, l’expiration du délai du recours pour excès de pouvoir emporte de lourdes conséquences pour l’administré. Elle entraîne également certaines conséquences pour l’Administration, mais celles-ci n’en restent pas moins minimes au regard de celles engendrées pour les administrés.
B) Des conséquences limitées pour l’Administration résultant de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
Les conséquences engendrées par l’expiration du délai de recours ne sont que relatives car l’Administration dispose toujours, même après l’expiration de ce délai, d’un certain pouvoir.
1) La possibilité de « retirer »certains actes
L’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir est sans effet sur les actes n’ayant pas créé de droits, c'est-à-dire que l’Administration peut encore les « retire »r. Ainsi les règlements, ne créant pas de droit, peuvent être retirés sans effet rétroactif, c'est-à-dire abrogés, de même que certains actes individuels. En effet, en application du principe de l’article 3 du décret du 28 novembre 1983, « l’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal est tenue d’y différer […] » (arrêt Cie Alitalia, 3 février 1989). Cependant, ils ne peuvent faire l’objet d’un retrait que si aucun acte créateur de droit n’a été pris sur leur fondement.
En revanche, pour les actes ayant créé des droits, la puissance publique se heurte au principe de sécurité juridique. Ainsi, l’Administration pouvait retirer l’acte illégal pendant le délai de recours pour excès de pouvoir mais pas au delà (arrêt Dame Cachet du 3 novembre 1922). Dans le cas où un recours contentieux était formé, l’Administration pouvait retirer l’acte tant que la juridiction administrative ne s’était pas prononcée (arrêt Bernardi, 27 mai 1932). Un lien fut donc établi entre le délai de retrait et le délai contentieux. Cette jurisprudence a cependant été renversée en 2001 par l’arrêt Ternon du 26 octobre 2001. Désormais, le retrait de ces actes n’est admissible que « dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision », ce qui allonge la durée du droit de retrait mais en durcit le calcul. Il existe cependant trois exceptions. L’Administration peut retirer un acte individuel créateur de droit soit lorsque le retrait a été sollicité par son destinataire et que la décision de retrait n’est pas susceptible de préjudicier aux droits des tiers, soit pour satisfaire aux exigences du législateur, soit pour donner plein effet à une décision de justice.
De plus, l’Administration dispose également d’un pouvoir de substitution.
2) La possibilité de substitution de motifs
L’Administration peut, même après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir, proposer au juge une substitution de motifs. Cela signifie, qu’elle peut apporter des motifs nouveaux, légaux, à sa décision. Pendant longtemps cette substitution a été encadrée par des conditions sévères, il fallait qu’en vertu du second motif l’Administration se trouve en situation de compétence liée. Elle n’avait donc pas le choix, elle était tenue de prendre une décision donnée. Cependant l’arrêt Hallal de 2004 a assoupli les conditions de substitution. Le juge se contente aujourd’hui de regarder si l’Administration aurait pris la même mesure sur la base de ce second motif.
L’Administration peut également procéder à une autre substitution.
3) La possibilité de substitution de base légale
L’Administration peut encore, même après expiration du délai de recours pour excès de pouvoir, demander une substitution de base légale. Autrement dit, l’Administration demande au juge de remplacer une base légale déférente par une base légale valable, cependant il n’est pas tenu d’accepter.
En somme, si l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir paralyse largement l’action des administrés, elle freine peu celle de l’Administration. Cependant, le requérant possède néanmoins certaines possibilité d’action au-delà du délai de recours.
II) Les alternatives des administrés à l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
Même après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir, l’administré peut toujours agir par des procédés indirects et contester l’illégalité dont la décision initiale serait entachée. En effet, il garde la faculté, soit de faire annuler l’acte ou du moins ses conséquences, soit de le paralyser, soit d’obtenir une compensation pécuniaire pour des actes individuels.
A) Les moyens permettant d’agir sur l’acte initial après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
L’administré peut encore agir sur l’acte initial, soit en obtenant son abrogation du fait d’un changement de circonstances, soit en se voyant lever la condition de délai dans le cadre des opérations complexes.
1) La possible abrogation de l’acte du fait d’un changement de circonstances
Un changement de circonstance de fait ou de droit permet de provoquer une nouvelle décision qui ne pourra pas être regardée comme purement confirmative (arrêt Mme Vve Bourgeois et autres, 3 février 1984). De plus, si un règlement légal lors de son édiction devient illégal par la suite d’un changement de droit ou de fait, une demande d’abrogation d’un administré force l’Administration à le faire disparaître, car si l’administré obtient une décision explicite ou implicite de rejet, il peut l’attaquer par la voie du recours pour excès de pouvoir (arrêt Despujol, 10 janvier 1930). Il en va de même pour les décisions individuelles non créatrices de droit devenues illégales par suite d’un changement de circonstances (arrêt Association des Verts, 30 novembre 1990). Ceci se fait sans limite de délai. L’acte peut donc encore être abrogé après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir.
En dehors de ce cas, l’administré peut également agir sur l’acte initial grâce à la théorie des opérations complexes.
2) La disparition de la condition de délai dans le cadre des opérations complexes
Une décision définitive peut être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre un acte subséquent auquel il se rattache dans le cadre d’une opération complexe (arrêt Butori, 19 novembre 1958). En effet, cette théorie vise les actes qui s’inscrivent dans une sorte de chaîne indissociable et, au nom de ce lien, elle lève la contrainte de délai, lors de la mise en cause de l’acte édicté en fin de processus, de tous actes qui y ont concouru et alors que cet acte a été pris en quelque sorte a leur suite. Levant la contrainte de délai, l’acte peut donc être attaqué.
A défaut de pouvoir agir sur l’acte initial, l’administré dispose d’autres moyens d’action.
B) Les alternatives à une action sur l’acte initial après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir
Même si l’administré ne peut plus agir sur l’acte initial, il possède des moyens d’action lui permettant soit de paralyser les effets de l’acte pris par l’Administration, soit d’obtenir une indemnisation.
1) La paralysie des effets de l’acte par l’exception d’illégalité
L’illégalité d’un acte réglementaire peut toujours être invoquée à l’occasion d’un recours dirigé contre une décision dont il constitue la base légale, et, si le moyen s’avère fondé, justifier une annulation le l’acte attaqué pour erreur de droit. L’administré peut donc paralyser les effets de l’acte réglementaire en soulevant l’exception d’illégalité devant le juge pénal aux termes de l’article 471-15 du code pénal, ou devant le juge administratif. Il faut néanmoins distinguer les actes réglementaires des actes non réglementaires. En effet, pour les actes réglementaires elle peut être utilisée sans limite de temps, elle est perpétuelle. En revanche pour les actes non réglementaires, elle n’est possible que dans le délai contentieux les concernant. On obtient donc une annulation détournée quand un recours pour excès de pouvoir est intenté contre les mesures d’application à portée individuelle ou réglementaire du règlement incriminé (arrêt Compagnie des tramways de l’Est parisien, 13 mai 1910). En revanche, si un recours en annulation est dirigé contre un acte individuel, conséquence d’un acte individuel antérieur, cet acte initial ne peut plus être attaqué à cette occasion.
Il y a peut d’alternative en matière d’acte individuel, notamment lorsqu’il s’agit d’actes créateurs de droit, mais l’administré peut néanmoins demander une indemnisation.
2) L’indemnisation de l’administré
L’administré peut exciper de l’illégalité de la décision à l’appui d’un recours en indemnisation (arrêt Thomasson, 14 mai 1954). En effet, il peut mettre en cause la responsabilité publique du fait d’un acte illégal. Ainsi, alors même que l’annulation d’un acte ne peut plus être demandée, la réparation du préjudice en résultant pourrait l’être encore, l’action contentieuse obéissant alors à des mécanisme différents de délai (arrêt Blanc, 31 mars 1911). Dans l’arrêt Dubois du 3 décembre 1952, le Conseil d’Etat a rappelé que la demande en indemnité ne fait pas revivre le délai de recours pour excès de pouvoir, et qu’un requérant qui présente des conclusion en indemnité dans ces conditions n’est pas recevable à y joindre des conclusions en annulation. Dans ce cas, la décision reste en vigueur mais ses conséquences préjudiciables font l’objet d’une réparation.
En somme, les effets de l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir semble de plus en plus limité, tant vis-à-vis de l’Administration que des administrés. La stabilité des situations juridiques l’emportait jadis sur la légalité, comme le faisait entendre M. Waline lorsqu’il s’exprimait « Mieux vaut une injustice qu’un désordre », ce qui n’est plus le cas aujourd’hui, l’exigence de légalité ayant pris le pas sur celle de stabilité.
le 11/04/2007
NOTE : 15/20
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